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調研探索

國辦發6號文點評:細節仍待敲定 關注政策性擔保城投稀缺性

時間:2019-02-25  來源:中國擔保雜志  

  國辦發6號文首次明確提出“政府性融資擔保、再擔保機構主動剝離政府融資平臺融資擔保業務,不得為政府融資平臺融資提供增信”。已開展政府債券發行和政府融資平臺融資擔保業務的機構,要主動剝離,做好清產核資,對地方融資擔保機構的業務發展產生重大深遠影響。

  地方融資擔保機構面臨“政策性”和“市場化”兩方向分化。我們預計,全國性擔保公司、省級唯一或政策性擔保機構、地方政府或國資委直接控制的重要擔保機構等,將回歸政策性定位,并獲得更多財政資金注入和政策扶持。而以市場化業務為主的地方擔保機構,未來資金實力的提升將主要來自大股東的資本注入。

  目前由政府性擔保機構擔保的城投債券為585只,規模4850億,占城投債存量6.4%,占有擔保城投債比重約60%。地級市、縣及縣級市各占35.3%和47.3%,江蘇、湖南、安徽、湖北、四川區域分布居前。其中,重慶三峽融資擔保、江蘇信用再擔保、重慶興農融資擔保、安徽信用擔保、重慶進出口信用融資擔保、瀚華融資對城投債的擔保排名前5位。

  6號文對城投債的影響:關注存量政府性擔保城投債的稀缺性。建議關注江蘇信用再擔保集團、安徽省信用擔保集團、湖北擔保集團、河南省中小企擔保等省級機構擔保增信的存量城投債。

  風險提示:1)過去兩年擔保新增業務激進,跨區擔保,中小企業擔保余額高,金融產品增信業務占比高、政策性業務少的地方擔保主體,將面臨市場化轉型,地方政府支持力度減弱,投資者需關注擔保能力的邊際變化;2)依賴擔保機構擔保增信才能發債和融資的低資質、區縣級城投平臺,再融資難度上升。

 

正 文

 

  2月14日,國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于有效發揮政府性融資擔保基金作用切實支持小微企業和“三農”發展的指導意見》(國辦發【2019】6號,以下簡稱《意見》)。

  《意見》明確各級政府性融資擔保、再擔保機構要堅守支小支農融資擔保主業,主動剝離政府債券發行和政府融資平臺融資擔保業務,逐步壓縮大中型企業擔保業務規模,確保支小支農擔保業務占比達到80%以上。政府性融資擔保、再擔保機構不得為政府債券發行提供擔保,不得為政府融資平臺融資提供增信,不得向非融資擔保機構進行股權投資。

  這兩點引發市場廣泛關注,對有政府性擔保機構主導的擔保城投債再融資擔憂上升,對此,我們點評如下:

  1.政策性擔保機構業務方向調整,服務三農小微政策性定位更明確

  擔保機構政策性定位更明確。2018年以來,在國務院《融資擔保公司監督管理條例》及銀保監會四項配套制度的引導下,融資擔保機構業務方向發生調整,服務小微和三農的間接融資擔保業務的政策性定位更為明確。2017年8月,國務院公布《融資擔保公司監督管理條例》,在國家層面上明確融資擔保行業服務小微和三農融資的重要作用;2018年7月,國家融資擔保基金正式成立,首期注冊資本661億元,采用再擔保、股權投資等形式,與省級再擔保公司合作,支持轄區內擔保機構為小微企業提供貸款擔保,未來3年累計可支持相關擔保貸款5000億。

  過去擔保機構業務主要分為兩塊:一是以銀行貸款擔保為主的間接融資擔保,這部分業務主要服務當地中小微和三農企業,業務風險較高,體現政策性職能和準公共產品屬性,有利于獲得政策扶持;另一塊是金融產品增信業務,包括對債券、信托計劃、資管計劃、資產證券化,甚至P2P平臺產品等的擔保,這部分業務市場化程度高,是對傳統業務的利潤補充。

  融資平臺項目和為城投類企業增信,過去一直是地方融資擔保機構的重要業務。2017年4月財政部《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(50號文)提出,“允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司,構建市場化運作的融資擔保體系,鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務,地方政府依法在出資范圍內對擔保公司承擔責任”。這一政策為地方政府規范舉債提供了重要思路,也為地方融資擔保機構支持地方城投類企業融資提供了政策依據。事實上,為城投類企業的融資擔保在地方融資擔保機構業務中占據重要位置,近年來呈上升勢頭。

  但6號文首次明確提出“政府性融資擔保、再擔保機構主動剝離政府融資平臺融資擔保業務,不得為政府融資平臺融資提供增信”(因為目前地方政府債券評級均為AAA,且均為信用發行,不存在擔保增信),已開展政府債券發行和政府融資平臺融資擔保業務的機構,要主動剝離,做好清產核資,對地方融資擔保機構的業務發展產生重大而深遠影響。

  2.地方融資擔保機構面臨“政策性”和“市場化”兩方向分化

  我們認為,6號文提出主動剝離政府融資平臺擔保業務的政策導向后,未來地方融資擔保機構將面臨向“政策性”或者“市場化”的分化轉型。也就是說,對于政策性更強的融資擔保機構,以服務三農和小微企業的間接融資擔保業務將顯著提高,金融產品增信業務將整體萎縮,以求在風險補償和資本金注入方面獲得政府有力支持;而以市場化業務為主的地方融資擔保機構,未來資金實力的提升將主要來自大股東的資本注入。

  事實上,為了與政策性融資擔保定位相區分,近年來已經有地方政府成立了專門為當地城投或其他國有企業服務的擔保機構,如山西的晉商信用增進投資有限公司、河南省省內地方融資平臺企業發起成立的河南中豫融資擔保公司,主要為省內城投等發債提供融資增信。

 

(更正:圖一《主要政府性融資擔保機構業務數據和股東背景概覽》中,天府(四川)信用增進的主體評級應為AAA。)

 

  3.由政府性擔保機構的擔保城投債影響幾何?

  從公開發行的城投債看,最新存量余額為7.64萬億,其中有擔保城投債規模為8211億,占比僅10.7%,這里面由政府性擔保機構擔保的城投債券為585只,規模達4850億,占城投債存量的6.4%,占有擔保城投債比重約為60%。

  在這585只有政府性擔保機構擔保的城投債券中,

  從城投級別看,地級市、縣及縣級市城投分別占到35.3%和47.3%,合計占比達82%;

  從地區分布看,江蘇、湖南、安徽、湖北、四川、山東規模排名前列,涉及城投債券規模達1228億、647億、542億、357億、309億和303億;

  從發債主體初始評級看,主要以AA和AA-為主,規模占比達64%和28%,只數占比達57.8%和35.6%;而擔保增信后,發行時債項評級AAA和AA+占比達56.5%和39.8%,合計超過95%;

  從債券類型看,企業債占比達89.1%,中票占6.2%,公司債占2.3%,可見企業債發行對債項擔保增信要求較高。

 

 

 

 

  從地方性融資擔保機構參與的城投債擔保增信規模看,截止19年2月,重慶三峽融資擔保(618億)、江蘇信用再擔保(435億)、重慶興農融資擔保(391億)、安徽信用擔保(337億)、重慶進出口信用融資擔保(284億)、瀚華融資擔保(219億)排名前列,此外,湖北擔保集團、四川發展融資擔保、東北中小企再擔保等的擔保增信規模也相對較大。

  一些地方性擔保機構參與的信用債增信主要以城投債為主,甚至占比達到或接近100%,根據我們統計,在存量擔保信用債中,對城投債擔保占比超過95%的機構包括安徽省信用擔保、福建中小企再擔保、河南中小企擔保、黑龍江鑫正投資擔保、北京首創擔保、中國投融資擔保、重慶進出口融資擔保、重慶三峽擔保、瀚華融資擔保、重慶興農融資擔保、四川發展融資擔保、湖北擔保集團、江蘇信用再擔保等,可見政府性擔保機構對于城投平臺融資擔保的支持和偏好。

 

 

 

  4.政策細節仍待敲定,如何定義融資平臺、如何剝離存量業務是關鍵

  我們認為,6號文明確了政府性融資擔保機構的“四個不得”,但在執行操作細節上,仍有一些不甚清晰的地方,比如,

  1)如何界定“地方政府融資平臺”

  2)如何剝離存量業務信貸、非標等)提供擔保,這部分存量業務規模應該也不小。在實際操作中如何進行剝離可能也是問題,仍有待政策或者各省執行意見上做出進一步明晰。< span是自然到期,還是取消擔保?除了對城投債券的增信外,不少政策性擔保機構還為城投平臺的貸款類融資(信貸、非標等)提供擔保,這部分存量業務規模應該也不小。在實際操作中如何進行剝離可能也是問題,仍有待政策或者各省執行意見上做出進一步明晰。 

  5.6號文對城投債的影響:關注存量政府性擔保城投債的稀缺性

  6號文發布后,地方融資擔保機構走向分化將是大勢所趨。我們預計,全國性擔保公司、省級唯一擔保機構、地方政府或國資委直接控制的重要擔保機構等,將回歸政策性定位(服務三農和小微),并獲得更多財政資金注入和政策扶持,政府信用背書加強,這些政策性機構擔保的存量城投債構成利好。

  建議關注江蘇信用再擔保集團、安徽省信用擔保集團、湖北擔保集團、河南省中小企擔保等省級機構擔保增信的存量城投債券,具有一定稀缺性。2018年9月,國家融資擔保基金正式運營,分別與北京、江蘇、浙江、安徽等17個省級擔保再擔保機構簽訂業務合同,尤其安徽擔保集團獲得1000億授信額度,大大增強資金實力。

 

 

  但值得警惕的是,過去兩年擔保新增業務較激進,跨區域擔保,中小企業擔保余額偏高,金融產品增信業務占比高、政策性業務偏少的地方擔保主體,恐將面臨市場化轉型,剝離政策性職能,地方政府支持力度減弱,只能依靠大股東增資和信用背書,投資者需關注擔保能力的邊際變化。

  此外,對于依賴擔保機構擔保增信才能發債和融資的低資質、區縣級城投平臺,隨著政策性擔保增信支持受到抑制,這些平臺的后續再融資將面臨一定困境。

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